عقود الشراكة في القانون القطري والانظمة القانونية المقارنة

أولاً: مفهوم عقود الشراكة واسباب ظهورها

تبرز أهمية القانون في أنه يعبر عن الواقع الذي نعيش فيه وعن التحديات الاقتصادية والاجتماعية التي يمر بها اي مجتمع، ولقد احتلت عقود الشراكة بين القطاعين الحكومي والخاص أولى اهتمامات رجال القانون والاقتصاد على السواء في الآونة الأخيرة، وتعد عقود الشراكة أداة تعاقدية مبتكرة في تمويل مشروعات البنية الأساسية الكبرى، وتحقيق التنمية الاقتصادية في العديد من القطاعات.

ولقد أظهرت التجربة العملية في تنفيذ مشروعات البنية الاساسية العديد من السلبيات، لعل من أهمها: ارتفاع تكلفة المشروعات وارتفاع قيمتها، بالاضافة إلى قصور في تنفيذ العديد من المشروعات وطول أجل تنفيذها، وتدني في مستوى الخدمات المقدمة.

ولقد اتخذت قطر مؤخراً العديد من الخطوات لمعالجة السلبيات التي صاحبت مشروعات البنية الاساسية السابقة، لعل من أهمها إصدار القانون رقم (12) لسنة 2020 بتنظيم الشراكة بين القطاعين العام والخاص، والذي يأتي في ظل استعدادات الدولة لاستضافة كأس العالم 2022، واستجابة لرؤية دولة قطر لعام 2030 وما يرتبط بها من حاجة الدولة لتنفيذ العديد من مشروعات البنية التحتية الكبرى لاسيما في قطاعات: التعليم والصحة والنقل.

ولعل من أهم الدوافع التي أدت إلى إصدار قانون مستقل للشراكة هو تحقيق أقصى استفادة ممكنة من قدرات القطاع الخاص التمويلية، والخبرات التي يتمتع بها في تحديث البنية الأساسية للدولة، وإدارة المشروعات في العديد من القطاعات الحيوية، دون تحمل ميزانية الدولة بمبالغ طائلة.

ومن ناحية أخرى، فقد اظهر التطبيق العملي عدم قدرة الحلول التقليدية والمتمثلة في عقود المشتريات، على إيجاد صيغة تعاقدية وتمويلية، تواكب التطور الحاصل في العلاقات الاقتصادية على المستوى الدولي. ويعد البنك الدولي من أكثر المؤسسات الدولية التي اهتمت بتطبيق أسلوب الشراكة، في تمويل مشروعات البنية التحتية في العديد من الدول الآخذة في النمو، وقد عرف مركز دراسات البنية التحتية لشراكة القطاع العام والخاص والتابع للبنك الدولي (PPPRIC) عقود الشراكة بأنها: "آلية تعاقدية للشراء الحكومي لخدمات البنية الأساسية، مستعيناً بقدرات وخبرات القطاع الخاص، من أجل نقل التكنولوجيا الجديدة وخلق مصادر جديدة للتمويل، وتقوم عقود الشراكة على التعاون والمشاركة في المخاطر والمسئوليات بين القطاعين العام والخاص، مما يساعد الحكومات على الاستفادة من خبرات القطاع الخاص، و تنفيذ سياسة تقوم على التخطيط والمتابعة الجيدة للمشروعات".

وتقوم فلسفة الشراكة على التوازن بين مصالح القطاع العام في تنمية مشروعات البنية الأساسية ومصلحة القطاع الخاص في تحقيق الربح. كما تحقق التقارب بين الانظمة القانونية اللاتينية والأنجلوساكسونية، بالنظر إلى موضوعها بإنشاء إدارة وتمويل مشروعات البنية الاساسية، والشخصية القانونية لأطرافها.

ثانياً: الاطار القانوني لعقود الشراكة

تتميز عقود الشراكة بالعديد من الخصائص الاساسية، والتي تميزها عن غيرها من العقود التي يبرمها القطاع الحكومي، لاسيما عقود المناقصات والمزايدات، لعل من أهمها:

1-الطابع المركب لعقود الشراكة

وقد اعتمد القانون القطري مفهوم موسع للشراكة بين القطاعين الحكومي والخاص، والتي تنطوي على العديد من المراحل التي يلتزم بتنفيذها الشريك الخاص، والذي يشمل: اسلوب البناء والتشغيل ونقل الملكية (B.O.T)، و اسلوب البناء والتملك والتشغيل ونقل الملكية (B.O.O.T)، واسلوب البناء ونقل الملكية والتشغيل (B.T.O)، اسلوب التشغيل والصيانة ( O.M)، إلى جانب نظام تخصيص الاراضي عن طريق الايجار أو الانتفاع ، لتطويرها من قبل القطاع الخاص .وهي اساليب ونماذج تعاقدية نشأت في رحاب الأنظمة القانونية الأنجلوساكسونية مثل المملكة المتحدة والولايات المتحدة الامريكية واستراليا، وتترجم أوجه التعاون والشراكة بين القطاعين العام والخاص خلال مدة المشروع، وأهم ما يميز هذه النماذج أنها التي تركز على حدود ملكية القطاع الخاص على أصول و موجودات المشروع. ومن الجدير بالذكر أن العديد من اشكال الشراكة مثل نظام البناء والتشغيل ونقل الملكية(B.O.T) و نظام تخصيص الاراضي عن طريق الايجار أو الانتفاع ، كأحد اساليب الشراكة مع القطاع الخاص، قد تم تطبيقها في العديد من المشروعات بالدولة دون الاستناد إطار تشريعي محدد.

2- تعدد مصادر تمويل مشروعات الشراكة تتعد مصادر تمويل هذه المشروعات، ومن بين هذه المصادر أسهم أعضاء شركة المشروع "Project Company "، والذي يعرف بـ" اتفاق المساهمين"، والتمويل الممنوح من المؤسسات المالية سواء العامة أو الخاصة، هذا بالإضافة إلى التمويل الحكومي في بعض الأحيان.

3-المقابل النقدي للقطاع الخاص

يحصل المتعاقد مع الحكومة " شركة المشروع" في هذه العقود على المقابل النقدي في صورة اقساط مجزأة على مراحل العقد، وفي ضوء ما تم إنجازه من مراحل تنفيذية ومستوى جودة هذه الأعمال. وفي بعض المشروعات مثل: المشروعات المرتبطة بوسائل النقل مثل( الطرق، الموانئ، المطارات)، والتي يرتبط المقابل النقدي فيها على عوائد المشروع ، ويتمثل جزء كبير منها في الرسوم التي تفرض على جمهور المنتفعين.

4-اقتسام المخاطر في عقود الشراكة

لعل من ابرز السمات التي يتميز بها عقد الشراكة عن غيره من العقود الحكومية، هو اقتسام المخاطر المرتبطة بتنفيذ العقد بين القطاعين الحكومي والخاص، حيث يشارك القطاع الخاص في تحمل الجزء الأكبر من المخاطر المرتبطة بالمشروع. فقد اثبتت الدراسات التي أعدها البنك الدولي أن تحويل المخاطر المرتبطة بتشغيل وتطوير وصيانة المشروع للقطاع الخاص، واقتسام كلا من الطرفين الأرباح الناتجة عن استغلال المشروع. يساعد في الحصول على مستوى اعلى من جودة الإنشاءات والخدمات المقدمة ، وتمكن الجهة الحكومية من مراقبة ما تحقق من إنجاز في ضوء مراحل التعاقد.

الشروط الخاصة لعقود الشراكة

نص القانون القطري على عدد من الشروط الخاصة التي ينبغي توافرها في عقد الشراكة، ومن بين هذه الشروط التزامات المتعاقد مع الحكومة" شركة المشروع"، والتي تتضمن عدم جواز حل شركة المشروع، او تغيير الشكل القانوني لها أو تخفيض رأسمالها إلا بموافقة السلطة المتعاقدة " وزير التجارة والصناعة". وفي جميع الاحوال لا يجوز رهن أسهم شركة المشروع إلا لغرض التمويل، وهي كلها شروط من شانها احكام رقابة الدولة على المراحل التنفيذية للمشروع.

اتفاقات الكونسورتيوم في عقود الشراكة

من أبرز القواعد التي أشار اليها القانون القطري، مسالة إمكانية تقديم العطاء من تحالفات بين عدة شركات، وهي عبارة عن اتحادات مؤقتة يتم تكوينها بغرض الدخول في المناقصة والفوز بالمشروع. وتعرف هذه التحالفات في العمل الدولي بـ " الكونسورتيوم"، ولا تتمتع هذه التحالفات بالشخصية القانونية المستقلة، وغالباً ما يمثل التحالف في التفاوض مع الجهة الحكومية ما يعرف بـ " القائد". و قد تبنت العديد من التشريعات المقارنة فكرة التحالفات في عقود الشراكة، على سبيل المثال اللوائح الصادرة عن الاتحاد الأوروبي رقم 24/ 2014 لسنة 2014، و من بين التشريعات العربية التي اشارت إلى ذات الفكرة القانون العماني المنظم لعقود الشراكة.

الاتحادات المشتركة في عقود الشراكة

يتم تنفيذ عقود الشراكة عن طريق أسلوب فريد في الممارسة العملية يعرف بـ " الاتحادات المشتركة " وهو عبارة عن تحالف بين عدة شركات أو كيانات استثمارية يتم تكوينه بغرض تنفيذ المشروع. ويأخذ هذا التحالف أو التعاون شكل كيان قانوني مستقل يسمى شركة المشروع " Project Company" أو ما يطلق عليه في لوائح الاتحاد الاوروبي تجمع المشغلين الاقتصاديين . ويدخل أعضاء التحالف في اتفاق يعرف بـ اتفاق المساهمين " Shareholder agreement" والذي يضم البنود الأساسية والذي يحكم العلاقة الداخلية فيما بينهم في مرحلة تنفيذ المشروع، وفي حالة الفوز بالعطاء يستمر هذا الاتفاق مع تعديل بعض بنوده، لكي يتوائم مع الشكل القانوني لشركة المشروع.

وقد اثبت الدراسات العملية أهمية هذه الاتحادات في تنفيذ المشروعات الحكومية المركبة، والتي يفوق تنفيذها المقدرة المالية والفنية لمتعاقد واحد، واهم ما يميز هذه الاتحادات هو الطابع التعاوني بين الأطراف في تنفيذ العمل المشترك، وارتباطها بشكل مباشر بوجود عقد الشراكة.

ولم يشترط القانون القطري اتخاذ شركة المشروع شكل قانوني معين، كما لم يشترط تمثيل رأس المال القطري في أسهم شركة المشروع، وهو ما يتوافق مع فلسفة اقرار هذا القانون في جلب رؤوس أموال أجنبية للدولة، ونقل المعرفة الفنية والخبرات العملية للقطاع الحكومي.

ثالثاً: موقف التشريعات المقارنة

لقد جذبت عقود الشراكة اهتمامات صناع القرار في كافة دول العالم على اختلاف ثقافتها القانونية كآلية لتحقيق التنمية الاقتصادية في هذه الدول، وقد تكرس هذا الاهتمام بإفراد تشريعات وقواعد موحدة تنظم عقود الشراكة بمفهومها الحديث ، وذلك على النحو التالي:

المملكة المتحدة:

تعد المملكة المتحدة من الدول الرائدة في تبني مفهوم جديد للعمل في إطار من الشراكة مع القطاع الخاص على مدى أكثر من ثلاث عقود. كما يرجع للمملكة المتحدة الفضل في ظهور المفهوم الحديث لاتفاقات الشراكة بين القطاع العام والخاص في مشروعات البنية التحتية، وذلك بإقرارها عقود مبادرة التمويل الخاص والتي تعرف بـ ((PFI في بداية التسعينيات من القرن الماضي، والذي انتقل منه إلى باقي دول العالم على اختلاف النظام القانوني المطبق. و قد أظهر تقييم الحكومة لعقود الشراكة( PFI) العديد من المزايا، والتي تتمثل في مهارات القطاع الخاص في ادارة المشروعات، وخبراته في ادارة المخاطر والتطوير، والتي من بينها على سبيل المثال ضمان تنفيذ المشروعات بجودة عالية وفي الوقت المحدد، ووفق الميزانية المرصودة، كما أن أصولها يتم صيانتها وفقاً لأعلى المعايير اثناء مدة المشروع. كما يرجع الدافع الأساسي في استحداث عقود برنامج الشراكة(PF2) في المملكة المتحدة هو تحقيق أفضل تطبيق لمبدأ القيمة مقابل المال value for money()، وذلك من خلال التأكيد على تقديم خدمات مشروعات البنية التحتية في الوقت المحدد، وفي حدود الميزانية الموضوعة للمشروع، بالإضافة إلى نقل العديد من المخاطر المرتبطة بتنفيذ المشروعات المركبة إلى القطاع الخاص. ولقد تم تفعيل هذا الأسلوب في تنفيذ مشروعات كبرى في قطاعات مثل الصحة والتعليم والنقل، وتماشياً مع ذلك فقد أصدرت الهيئة المعنية بتطبيق الشراكة "UK Treasury" كتيب للسياسات الخاصة بعقود الشراكة في المملكة المتحدة والتي تعرف بـ"PPP Policy and Guidance" ، والذي يعبر عن السياسات والإجراءات الوجب اتباعها في إبرام وتنفيذ مثل هذه العقود.

فرنسا:

تعد فرنسا من أوائل الدول التي طبقت المفهوم الحديث للشراكة بين القطاعين العام والخاص، والتي قامت بتطويره ليتلاءم مع النظام القانوني الخاص بها، والتي تتماشى في مجملها مع مفهوم الشراكة على المستوى الدولي. وقد كانت البداية مع إصدار تشريعات منفردة في مجالات محددة وهي الدفاع والأمن الوطني، و هو ما تبلور بعد ذلك في إصدار تشريع مستقل لعقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص، وذلك بموجب المرسوم بقانون رقم (554-2004) والصادر في 17 يونيو لسنة2004 والذي تم الغائه بموجب المرسوم بقانون الصادر في 23 يوليو 2015 بشأن عقود المقاولات العامة، والذي يعد آخر حلقات هذا التطور التشريعي في عقود الشراكة. ويعد هذا التنظيم القانوني الجديد ترجمة للوائح الصادرة من البرلمان الأوروبي رقم 24/2014 لسنة 2014م بشأن توحيد القواعد القانونية لكافة صور عقود الشراء العام في قانون واحد، مع إفراد قواعد قانونية خاصة تحكم عقود الشراكة في قسم مستقل. ومن ابرز القواعد التي تضمنها القانون الفرنسي، عدم فرض شكل قانوني معين لشركة المشروع والتي يتم تكوينها بغرض تنفيذ عقد الشراكة ، إلا أن اجاز للسلطة المتعاقدة تطبيق مبدأ التفاوض التنافسي مع المرشحين للفوز بالعطاء، كأحد المبادئ الاساسية في اجراءات التعاقد.

ولا يخفى أهمية هذا المبدأ في مناقشة كل الجوانب التفصيلية لتنفيذ المشروع، وبيان مدى قدرة القطاع الخاص على تنفيذها، لاسيما في المشروعات التي تحتاج إلى خبرات خاصة، مثل مشروعات الاتصالات وتكنولوجيا المعلومات. وقد تم تطبيق اسلوب مقاولات الشراكة في العديد من مشروعات البنية الأساسية بفرنسا، لعل من أهمها: عقود الإنشاءات والنقل والطاقة والاتصالات وتكنولوجيا المعلومات.

سلطنة عمان:

ويعد المرسوم بقانون رقم 52/2019 الصادر في يوليو 2019 والمنظم لعقود الشراكة في سلطنة عمان من أحدث التشريعات العربية لهذه الطائفة من العقود. وقد تعلقت الآمال على القانون الجديد في الإسراع بوتيرة التنمية الاقتصادية في تنفيذ العديد من المشروعات الكبرى بالشراكة مع القطاع الخاص، والتي قد أعلنت عنها الحكومة في السنوات الأخيرة. ومن ابرز الاحكام التي تضمنها القانون العماني، مسألة تكوين شركة المشروع من رأس مال اجنبي، فقد أجاز تملك شركة المشروع من مستثمرين أجانب بنسبة تصل إلى 100%، في حين قيد المشرع مشاركة القطاع الحكومي بنسبة 40% كحد أقصى . ومن بين الاحكام التي تضمنها القانون الجديد المدة الزمنية لعقود الشراكة، والتي قد تمتد إلى 50 عام، وهي تعدعلاقة تعاقدية طويلة نسبياً بالمقارنة بمدة عقود الشراكة في غيره من التشريعات المقارنة ، وهو ما قد يعزز من فرص الاستثمار بالدولة، حيث يسمح للمستثمر الأجنبي بتعويض النفقات وزيادة أرباح المشروع.

وقد فرض القانون العماني كالعديد من التشريعات العربية، العديد من القيود على شركة المشروع، لعل من أهمها: حق الجهة الحكومية في الحلول محل شركة المشروع في تنفيذ احكام العقد، وذلك عند اخلال شركة المشروع بشروط وبنود التعاقد.

تركيا:

تعد تركيا واحدة من الدول الاكثر جذباً للأستثمارات في مشروعات الشراكة السنوات في الاخيرة، إلى جانب الصين، الهند البرازيل، المكسيك، طبقاً لاحصائية البنك الدولي. كما تعد مشروعات النقل والطرق السريعة، والتي تم تنفيذها بأسلوب المشاركة في تركيا من أكبر المشروعات قيمة اقتصادية في العالم، منها على سبيل المثال: مشروع المطار الثالث، مشروع الكوبري الثالث لـ ( Bosphorus)، ومشروع نفق الطريق السريع لـ ( Eurasia).

وقد اعتمدت تركيا العديد من النماذج للشراكة مع القطاع الخاص، لعل من أكثرها شيوعاً، اسلوب البناء والتشغيل ونقل الملكية ( B.O.T) و اسلوب البناء والتأجير ونقل الملكية ( B.L.T)، وهي اساليب طبقت في العديد من المشاريع التأسيسية الجديدة ( greenfield Projects) .

ومن الجدير بالذكر، أن تركيا لم تتبنى تنظيم قانوني موحد ينظم كافة صور الشراكة بين القطاعين العام والخاص، وذلك باستثناء اساليب التعاقد على المستوى الحكومي، والتي تعرف بــ (IGA-HGA)، وهي اساليب تعاقدية طبقت في مشروعات الطاقة و خطوط انابيب البترول. ومن بين القوانين التي اساليب الشراكة مع القطاع الخاص، لعل من أهمها:

• القانون رقم 4734 لسنة 2012 بشان المشتريات العامة.
• اللائحة التنفيذية الجديدة رقم 3996 لسنة 2012 بشأن قانون عقود ( B.O.T).
• اللائحة التنفيذية لقانون الخصخصة رقم 4046 لسنة 1994.
خلاصة:
يعتمد نجاح مشروعات الشراكة في اي دولة على خلاف النظام القانوني الذي تتبناه على العديد من العوامل الاساسية والتي يجب مراعاتها:
• الاطار القانوني والمؤسسي لعقود الشراكة، والذي يعد بمثابة الركيزة لهذا الاسلوب الجديد.
• الاهتمام بأهداف التنمية الاقتصادية على المدى البعيد.
• توفير آليات للرقابة والحوكمة للعديد من مشروعات الشراكة.
• الصياغة الدقيقة لعقود الشراكة، على أن يراعى الاختلاف بين الثقافة القانونية لكل من السلطة المتعاقدة والمستثمر الاجنبي. تحديد اسس تقسيم المخاطر والمسئوليات بين أطراف التعاقد بشكل واضح كأحد الشروط الاساسية التي تتضمنها عقود الشراكة.